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地方政府大數(shù)據(jù)治理:行動、挑戰(zhàn)與應(yīng)對

2018-11-20    來源:raincent

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一、問題的提出

2008年9月,著名的《Nature》雜志刊登了一組“BigData”論文,“大數(shù)據(jù)”一詞引起各國關(guān)注。“大數(shù)據(jù)是指大小超出了典型數(shù)據(jù)庫軟件工具收集、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集。”這些數(shù)據(jù)不僅包括數(shù)字信息,也包括豐富的文字以及比文字更復(fù)雜的圖片、音頻和視頻信息。大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)量大、來源多元、生產(chǎn)速度快、復(fù)雜多變等特征,其采集、存儲、分析和應(yīng)用需要用先進的計算方法和技術(shù)才能實現(xiàn)。2011年,咨詢行業(yè)巨頭麥肯錫公司發(fā)布《大數(shù)據(jù):創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個前沿》報告,宣布“大數(shù)據(jù)”時代已經(jīng)來臨,推動各國競相實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2011年11月,英國政府發(fā)布數(shù)據(jù)研究戰(zhàn)略政策,2012年3月,美國奧巴馬政府公布“大數(shù)據(jù)研發(fā)計劃”。2012年5月,聯(lián)合國發(fā)布《大數(shù)據(jù)開發(fā):機遇與挑戰(zhàn)》報告,闡述了大數(shù)據(jù)帶來的機遇、挑戰(zhàn)和應(yīng)用價值。大數(shù)據(jù)的價值不僅在于其數(shù)量之大,而且在于通過數(shù)據(jù)整合與分析,可以發(fā)現(xiàn)新知識,創(chuàng)造新價值。大數(shù)據(jù)亦是政府治理的重要戰(zhàn)略資源,必將帶來政府治理模式和治理工具的變革,推動服務(wù)型、透明型、責(zé)任型、績效型和協(xié)同型政府建設(shè)。

2013年11月,黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“大數(shù)據(jù)是國家治理現(xiàn)代化的有效媒介,具有催生治理模式創(chuàng)新的效果。”2015年8月31日國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》強調(diào)大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的新途徑,提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。2015年10月,黨的十八屆五中全會提出實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃,發(fā)展分享經(jīng)濟,“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,推進數(shù)據(jù)資源開放共享”。

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計,截至2018年6月30日,我國網(wǎng)民規(guī)模達8.02億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%;其中,手機網(wǎng)民規(guī)模已達7.88億,網(wǎng)民通過手機接入互聯(lián)網(wǎng)的比例高達98.3%。以.cn注冊的域名超過331萬,政府網(wǎng)站19868個,經(jīng)過微博平臺認證的政務(wù)微博已突破17.58萬,政務(wù)頭條號74934個。

在信息技術(shù)的推動下,由政府部門和非政府部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)呈指數(shù)級增長,推動各級政府步入了大數(shù)據(jù)時代。在大數(shù)據(jù)背景下,政府治理將從封閉走向開放、從靜態(tài)走向流動、從精細走向精準(zhǔn)、從單向度走向協(xié)同。

地方政府是國家治理現(xiàn)代化的重要踐行者和國家治理能力體系創(chuàng)新的前沿開拓者,也是國家治理能力提升的重要基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升提供了前所未有的歷史機遇,也給地方政府治理體系創(chuàng)新和治理能力提升提出了巨大的挑戰(zhàn)。已有研究很少關(guān)注地方政府大數(shù)據(jù)治理問題,也沒有對地方政府治理所需要的數(shù)據(jù)進行專門分類。為此,本文在分析地方政府治理所依據(jù)的大數(shù)據(jù)來源并對其進行分類的基礎(chǔ)上,探討地方政府的大數(shù)據(jù)行動面臨的挑戰(zhàn)和主要應(yīng)對舉措。

二、地方政府大數(shù)據(jù)治理:來源與分類

現(xiàn)有研究更多地把關(guān)注放在政府?dāng)?shù)據(jù)上,但政府治理依據(jù)的數(shù)據(jù)不限于政府自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,也沒有對政府治理數(shù)據(jù)的來源與分類進行具體回應(yīng)。實際上,政府治理數(shù)據(jù)的來源有兩類:一是政府內(nèi)部或政府與外部主體互動產(chǎn)生,并由政府收集的數(shù)據(jù);另一類是由政府外部主體產(chǎn)生,由外部主體或者政府收集的數(shù)據(jù)。根據(jù)大數(shù)據(jù)是來源于政府內(nèi)部還是政府外部,本文把地方政府治理大數(shù)據(jù)分為政府?dāng)?shù)據(jù)和非政府?dāng)?shù)據(jù)。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)

“政府?dāng)?shù)據(jù)是政府機構(gòu)在實現(xiàn)運營目標(biāo)的過程中生成、收集、維護、管理和擁有的數(shù)據(jù)。”政府本身就是一個數(shù)據(jù)帝國,其數(shù)據(jù)的主要來源有三類:業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)、民意社情數(shù)據(jù)和物理環(huán)境數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)既包括由政府從下級部門和各類社會組織通過上報形式收集、以被動接收為主的內(nèi)部管理數(shù)據(jù),也包括工商、稅務(wù)、教育、交通、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、公安等部門在社會管理和提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),如各項審批、監(jiān)管留存的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是政府在業(yè)務(wù)往來和對內(nèi)對外管理與服務(wù)過程中產(chǎn)生、收集并儲存的數(shù)據(jù),體現(xiàn)政府的業(yè)務(wù)信息活動。民意社情數(shù)據(jù)不僅包括政府部門通過向公民、社會組織、企業(yè)等用問卷調(diào)查、電話調(diào)查等方式收集的數(shù)據(jù),也包括政府與公民互動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。例如,我國統(tǒng)計部門的人口普查數(shù)據(jù)、公安部門的攝像頭數(shù)據(jù)、政府各部門自已調(diào)查或委托第三方調(diào)查的數(shù)據(jù)等都是政府主動收集的數(shù)據(jù),而市長信箱、公眾留言、市民熱線、政務(wù)微博、政務(wù)微信等則是政府與公眾互動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

截至2018年6月,大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的政府、公安、團委、交通、司法等部門,開通了政務(wù)微博和政務(wù)頭條號分別達17.58萬個和7.49萬個,其中三成網(wǎng)民使用線上政務(wù)辦事。這些互動渠道產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量巨大,認真歸類、分析和處理,將是政府重要的治理資源。物理環(huán)境數(shù)據(jù)主要由政府部門通過在固定和移動物體上加裝傳感器自動收集傳遞的各類數(shù)據(jù)。如2011年,美國在全國2000多輛大巴車上安裝了傳感器,把汽車沿途地點收到的溫度、濕度、露水、光照度等數(shù)據(jù),傳到國家氣象中心,用以更精確地預(yù)報天氣。這些數(shù)據(jù)對于保護人類賴以生存的自然資源、預(yù)測自然現(xiàn)象、探索大自然規(guī)律、促進人與動物和諧相處等都具有重要的作用。

(二)非政府?dāng)?shù)據(jù)

非政府?dāng)?shù)據(jù)是主要來自于居民、企業(yè)和社會組織在經(jīng)濟社會活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),既包括居民個體、企業(yè)和社會組織等市場主體產(chǎn)生的數(shù)據(jù),也包括居民之間及居民與企業(yè)、社會組織之間互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。居民個體數(shù)據(jù)如婚姻狀況、家庭住址、家庭成員、工作所在地、交稅情況、消費記錄等,在保證數(shù)據(jù)安全情況下能夠給不同領(lǐng)域的政府部門提供管理所需要的信息。企業(yè)和社會組織數(shù)據(jù)如美國制造業(yè)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)比美國政府產(chǎn)生的數(shù)據(jù)多一倍以上,新聞、銀行、醫(yī)療、投資、零售業(yè)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也可和政府相提并論。2017年,《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見》針對工業(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用指出:“鼓勵企業(yè)通過挖掘和分析客戶動態(tài)數(shù)據(jù),創(chuàng)新研發(fā)設(shè)計模式,實現(xiàn)個性化定制。”截至2017年底,全國共有社會組織80.3萬個,增長速度較快,這些社會組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也在高速增長。這些由企業(yè)和社會組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù),對政府準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、制定經(jīng)濟社會管理政策及對企業(yè)和社會組織實施有效管理、提高質(zhì)量服務(wù)等具有重要的價值。

三、地方政府治理對國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的回應(yīng)

大數(shù)據(jù)行動“地方政府是由中央政府為治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務(wù)而設(shè)置的政府單位。”國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施,離不開地方政府協(xié)同配合,更離不開地方政府的貫徹落實。其實,在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》之前,上海、天津、重慶、廣東等省市政府就預(yù)見到大數(shù)據(jù)在未來經(jīng)濟社會領(lǐng)域的應(yīng)用前景,并紛紛出臺大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,將開發(fā)利用大數(shù)據(jù)作為占領(lǐng)新一輪競爭制高點的重要抓手。如2012年12月廣東省政府辦公廳發(fā)布《廣東省實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》,2013年7月上?莆l(fā)布《上海推進大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展三年行動計劃》(2013-2015年)。從各省市出臺的文件來看,主要是為大數(shù)據(jù)應(yīng)用搭建基礎(chǔ)平臺,應(yīng)用領(lǐng)域也多集中在經(jīng)濟領(lǐng)域,對地方政府治理的強調(diào)則不突出。

2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,明確了未來5-10年我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的目標(biāo),要求2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局,2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。同時要求地方政府“結(jié)合信息惠民工程實施和智慧城市建設(shè),推動中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點,實現(xiàn)公共服務(wù)的多方數(shù)據(jù)共享、制度對接和協(xié)同配合”和“加強中央與地方協(xié)調(diào),引導(dǎo)地方各級政府結(jié)合自身條件合理定位、科學(xué)謀劃,將大數(shù)據(jù)發(fā)展納入本地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,制定出臺促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施”。為迎接大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)和加強政府管理與公共服務(wù)各個領(lǐng)域的應(yīng)用,各地政府都加快了制定和實施大數(shù)據(jù)行動戰(zhàn)略的步伐,積極回應(yīng)國家戰(zhàn)略,快速推進大數(shù)據(jù)行動。如2016年北京市政府辦公廳和廣東省政府辦公廳分別出臺了《北京市大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃(2016-2020年)》《廣東省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃(2016-2020年)》。

“大數(shù)據(jù)時代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務(wù)、整體治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的基礎(chǔ)上,以‘智能化’重新塑造政府治理模式。”為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代地方政府治理模式的轉(zhuǎn)變,一些地方還成立了專門的大數(shù)據(jù)管理部門,如廣東省于2014年2月率先成立了大數(shù)據(jù)管理局,省會城市廣州(2015年5月)、沈陽(2016年6月)、成都(2015年9月)、蘭州(2015年9月)、貴州(2015年10月)、銀川(2016年11月)和非省會城市保山(2015年11月)、黃石(2015年11月)、咸陽(2016年7月)也先后建立了大數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)局,有的隸屬工信委,有的直接隸屬于當(dāng)?shù)卣φ卫矶,大?shù)據(jù)的重要意義在于為政府在經(jīng)濟、社會、文化等方面的治理提供科學(xué)的決策和預(yù)測。但從各地發(fā)展大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略文件來看,還主要在于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作,如數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、制度完善、部門行業(yè)間的信息開放和共享等。并且,在政府治理的應(yīng)用方面,多強調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù),而忽視了非政府?dāng)?shù)據(jù)對政府治理的重要意義。

四、大數(shù)據(jù)治理是對地方政府治理能力的挑戰(zhàn)

每一次新技術(shù)革命,必將引起社會結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)的深刻變革。以信息技術(shù)為支撐的大數(shù)據(jù)必將導(dǎo)致公共管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的巨大變革。陳振明認為,對政府治理而言,大數(shù)據(jù)既是一場技術(shù)革命,也是一場由技術(shù)引發(fā)的管理革命。作為信息革命的產(chǎn)物,大數(shù)據(jù)正在悄無聲息地重塑地方政府治理生態(tài),改變地方政府治理理念,創(chuàng)新地方政府治理手段,最終必然開創(chuàng)地方政府治理的新局面。

在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)的支持下,政府治理數(shù)據(jù)資源前所未有的豐富,這將為地方政府在優(yōu)化組織管理流程、提升服務(wù)能力、改善政務(wù)環(huán)境等方面提供良好的機遇。大數(shù)據(jù)正在推動并將持續(xù)推動政府治理向精準(zhǔn)化、科學(xué)化方向發(fā)展,通過政府與公眾的良性有效互動,實現(xiàn)績效政府建設(shè)的目標(biāo)。但大數(shù)據(jù)對智能化行政改革、透明政府建設(shè)和國家治理能力構(gòu)建具有沖擊作用,并因此對地方政府治理帶來前所未有的挑戰(zhàn),如何推進政府主要官員對大數(shù)據(jù)功能的認知,如何有序地推動大數(shù)據(jù)開放,如何收集、保存、維護和管理呈指數(shù)級增長的數(shù)據(jù),如何適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代公眾對政府回應(yīng)的要求,以及如何保障數(shù)據(jù)開放可能給政府、企業(yè)和公民安全帶來的沖擊等,需要各級政府未雨綢繆,直面挑戰(zhàn)。

(一)對地方政府?dāng)?shù)據(jù)認知能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)意識的缺乏是地方政府治理建設(shè)中面臨的重要挑戰(zhàn),而大數(shù)據(jù)意識源于對數(shù)據(jù)的認知。雖然中央政府出臺了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,但地方政府會不會主動執(zhí)行大數(shù)據(jù)國家行動,積極性如何,則取決于地方政府對大數(shù)據(jù)價值、意義及對政府挑戰(zhàn)與機遇的認知。

一是對大數(shù)據(jù)概念的認知。大數(shù)據(jù)之大,并不僅僅在于其數(shù)量多,更在于其價值大。一些地方政府對大數(shù)據(jù)概念的認知還停留在其數(shù)量方面,認為數(shù)據(jù)量越大越符合大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。但在政府治理領(lǐng)域,數(shù)量大僅是大數(shù)據(jù)的特征之一,大數(shù)據(jù)對預(yù)測和決策的意義則取決于動態(tài)變化的數(shù)據(jù)質(zhì)量,因此大數(shù)據(jù)在治理決策、政策執(zhí)行和績效評估方面是有價值的數(shù)據(jù)集合。

二是數(shù)據(jù)價值的認知。數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)在保障決策科學(xué)、提高執(zhí)行效率、改善服務(wù)質(zhì)量、提升公眾滿意度方面具有的作用。“數(shù)據(jù)能滿足既定用途,它才有質(zhì)量。”因此,在一個部門和官員的眼里可能是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù),在另一個部門和人的眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”。這就需要地方政府及其各個部門在治理過程中,通過有效識別有價值的數(shù)據(jù),避免數(shù)據(jù)收集過程中的公共資源浪費。

三是對數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的認知。我國數(shù)據(jù)資源雖然豐富,但由于長期缺乏數(shù)據(jù)利用意識,在數(shù)據(jù)收集、整合、分析和使用方面意識淡薄。如2006年衛(wèi)生部制定了第一套最小標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)集,比美國晚了33年。2006年國家統(tǒng)計局正式成立了社情民意調(diào)查中心,比美國晚了66年。2010年起物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開始在鐵道部、交通部得到應(yīng)用,比美國晚了48年。數(shù)據(jù)開發(fā)利用的前提是數(shù)據(jù)開放。政府對大數(shù)據(jù)進行整合、開放和利用三次質(zhì)的轉(zhuǎn)換后,可以把低價值的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成政府的治理能力。政府通過開放數(shù)據(jù)還可以為商業(yè)發(fā)展帶來機會,如1983年,美國向公眾開放了原來只作軍用的衛(wèi)星定位系統(tǒng),結(jié)果帶動了一批創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)崗位約300萬個。在地方層面,2012年12月廣東省宣布啟動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,并成立了大數(shù)據(jù)管理局。但還有部分地方政府沒有真正樹立大數(shù)據(jù)意識,擔(dān)心數(shù)據(jù)開放對政府造成沖擊,沒有認識到其本身是一種管理手段和治理工具。

(二)對地方政府?dāng)?shù)據(jù)處理能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代的地方政府治理既要求收集來自政府內(nèi)外的有價值治理信息,也要求更高的數(shù)據(jù)整合、分析和解釋能力。

一是對數(shù)據(jù)收集能力的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的收集不是簡單的數(shù)據(jù)堆積,而是根據(jù)數(shù)據(jù)的類型、用途、領(lǐng)域等實施科學(xué)、有效的收集。而目前,大多地方政府都沒有專門數(shù)據(jù)收集部門,數(shù)據(jù)的收集也較隨意,以政府上傳下達的數(shù)據(jù)為主,對政府為公眾、社會主體服務(wù)產(chǎn)生的信息缺乏收集意識,因此在數(shù)據(jù)收集能力方面遠遠不能跟上大數(shù)時代數(shù)據(jù)指數(shù)級增長的趨勢。

二是對數(shù)據(jù)整合能力的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時代政府治理的數(shù)據(jù)來自政府內(nèi)部的各個部門和社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域,對數(shù)據(jù)整合能力的要求很高。但目前地方政府部門之間壁壘林立,部門間數(shù)據(jù)的整合難度很大,制約了地方政府?dāng)?shù)據(jù)整合能力的提升。

三是對數(shù)據(jù)分析和處理能力的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時代的地方政府治理亟需來自計算機、人工智能、統(tǒng)計分析、心理學(xué)等領(lǐng)域技術(shù)官員的補充,從而高效準(zhǔn)確地完成數(shù)據(jù)收集、存儲、分析和解釋方面的工作,而目前政府在這些領(lǐng)域的人才本身就缺少,加上這些領(lǐng)域工作人員之間的合作交流較少,難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代對政府治能力的要求,也難以實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代的循數(shù)決策。

(三)對地方政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)在悄無聲息地改變著社會治理結(jié)構(gòu)、治理權(quán)威、治理模式,如何把現(xiàn)有數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理實踐成為對地方政府的一大挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理模式,有賴于各級政府的數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。

一是對地方政府決策能力的挑戰(zhàn)。政府決策的質(zhì)量與水平直接決定政府治理的質(zhì)量與水平。赫伯特·西蒙指出,當(dāng)受到信息獲取和信息加工能力的限制時,決策者在決策過程只能表現(xiàn)出有限理性。大數(shù)據(jù)作為一種新興的治理資源,提高了信息收集、儲存的速度,降低了信息分析和利用的成本,為科學(xué)決策提供了堅實的信息基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時代,政府決策將告別個別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的簡單決策,所有的決策都應(yīng)建立在對已有相關(guān)數(shù)據(jù)科學(xué)分析的基礎(chǔ)上,這就對地方政府的決策能力提出嚴峻的挑戰(zhàn)。

二是對政府決策執(zhí)行能力的挑戰(zhàn)。科學(xué)決策是實現(xiàn)善治的前提,但科學(xué)的決策能否得到貫徹落實則是政府治理的關(guān)鍵。在決策過程中,可能會出現(xiàn)偏差,糾正的依據(jù)就是在決策執(zhí)行中收集的相關(guān)信息。大數(shù)據(jù)時代,對地方政府的決策執(zhí)行能力無疑有新的要求,而地方政府能否達到這個要求,關(guān)鍵還是看對執(zhí)行中數(shù)據(jù)的收集、分析與判斷能力。

三是對地方政府公共服務(wù)能力的挑戰(zhàn)。公共服務(wù)能力是地方政府治理能力的重要內(nèi)容,如何利用大數(shù)據(jù)提高地方政府的公共服務(wù)能力成為大數(shù)據(jù)時代地方政府面臨的重要挑戰(zhàn)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》提出運用大數(shù)據(jù)提高對市場主體的服務(wù)與監(jiān)管能力,但主要是針對企業(yè)主體。

大數(shù)據(jù)時代,還應(yīng)包括地方政府如何運用數(shù)據(jù)信息提高對普通公眾的服務(wù)能力。四是對地方政府績效改進能力的挑戰(zhàn)。政府治理的過程就是績效不斷改進與提升的過程。數(shù)據(jù)的開放性賦予公眾分析和使用數(shù)據(jù)的權(quán)力,由此形成“數(shù)據(jù)民主”,“數(shù)據(jù)民主”反過來推動政府不斷改進現(xiàn)有績效水平。諾思認為,任何制度變遷,強烈地依賴于決策者“獲得信息的多寡,以及他們是如何處理這些信息的”。而績效改進的關(guān)鍵是政府根據(jù)在治理過程中收集的各種數(shù)據(jù)的分析和處理,找到績效差距,診斷引起績效差距的原因,從而制定相應(yīng)的績效改進措施。

(四)對地方政府回應(yīng)能力的挑戰(zhàn)

“回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求作出的反應(yīng),并采取積極措施解決問題。”信息技術(shù)的發(fā)展豐富了政府回應(yīng)的渠道,同時也對政府回應(yīng)的及時性和質(zhì)量提出了更高的要求。

一是對地方政府回應(yīng)速度的挑戰(zhàn)。在信息化時代,網(wǎng)絡(luò)平臺的多樣化,辦公的電子化,要求政府對公眾需求、要求解決的問題和咨詢事項做出積極高效的反應(yīng)和回復(fù)。截至2018年6月30日,我國網(wǎng)民規(guī)模達8.02億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%;其中,手機網(wǎng)民規(guī)模已達7.88億。支付寶、微信城市服務(wù)、政府微信公眾號、網(wǎng)站、微博、手機端應(yīng)用等在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達4.70億,占總體網(wǎng)民的58.6%。大數(shù)據(jù)告別了“民可使由之,不可使知之”的時代,數(shù)據(jù)開放與共享要求政府必須及時回應(yīng)公眾的需求。

二是對地方政府回應(yīng)質(zhì)量的挑戰(zhàn)。隨著大數(shù)據(jù)的開放和共享,不僅政府可以依據(jù)大數(shù)據(jù)進行科學(xué)決策,提高服務(wù)能力,公眾也可以根據(jù)大數(shù)據(jù)提供的信息判斷政府回應(yīng)的質(zhì)量。政府回應(yīng)的速度與質(zhì)量歸根結(jié)底是由政府人員決定的,善于利用大數(shù)據(jù)、具備良好公共服務(wù)素養(yǎng)的政府工作人員將會通過回應(yīng)改善政府與公眾的關(guān)系,提高公眾對政府的信用度。相反,任何忽視民意,濫用政府權(quán)威的地方政府將在大數(shù)據(jù)時代更快地激發(fā)政府與公眾之間的矛盾。在這種意義上,“大數(shù)據(jù)是人們獲得新認知、創(chuàng)造新價值的源泉,還是改變市場、組織機構(gòu)以及政府與公民關(guān)系的方法”。

(五)對地方政府維護數(shù)據(jù)安全能力的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代,信息安全是頭等大事,沒有網(wǎng)絡(luò)信息安全,就沒有數(shù)據(jù)安全,也就沒有國家安全和社會穩(wěn)定。大數(shù)據(jù)伴隨著政府、企業(yè)和個人信息普遍數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化,信息的高速流動和實時開放提高了網(wǎng)絡(luò)信息安全需求的等級,也增加了地方政府治理的難度。

一是維護個人隱私的挑戰(zhàn)。哥倫比亞大學(xué)教授阿倫·韋斯廷把信息社會的隱私權(quán)界定為“個人控制、編輯、管理和刪除關(guān)于他們自己的信息,并決定何時何地、以何種方式公開這種信息的權(quán)利”。這就要求地方政府以治理為名所收集的個人數(shù)據(jù),無論是在信息傳遞過程中還是在使用過程中,都不能泄漏。

二是維護企業(yè)商業(yè)秘密的挑戰(zhàn)。政府收集到的商業(yè)數(shù)據(jù)是為了治理之需,在滿足政府治理需求的同時,也要維護保護好企業(yè)的商業(yè)秘密,防止給企業(yè)帶不可預(yù)料的商業(yè)損失。對于國家安全而言,大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍,既可以利用大數(shù)據(jù)維護國家安全,也可能因為大數(shù)據(jù)危及國家安全。歐美一些國家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)運用到國家安全領(lǐng)域,并取得一定成果。例如美國利用社交網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的分散海量信息,挖掘反恐情報。但在大數(shù)據(jù)時代,“國家安全的重要組成部門是信息安全”。

目前,我國大部分數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、獲取、處理和存儲仍然依靠國外的軟硬件設(shè)施,很容易被監(jiān)控竊取。如何利用大數(shù)據(jù)給國家安全帶來便利,同時有效維護國家信息安全,將是我國地方政府大數(shù)據(jù)治理方面面臨的又一大挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語與政策建議

大數(shù)據(jù)給國家和地方治理帶來前所未有的機遇,同時也給地方政府在認知大數(shù)據(jù)、處理大數(shù)據(jù)、使用大數(shù)據(jù)和維護公民、企業(yè)和國家安全方面提出了空前挑戰(zhàn)。在信息化的今天,任何國家和地方政府都無法回避大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來的事實,唯有智慧使用、直面挑戰(zhàn),才能讓大數(shù)據(jù)為國家和人民創(chuàng)新福址。為此,建議如下:

(一)中央政府負責(zé)項層設(shè)計

制定數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用規(guī)則大數(shù)據(jù)作為一項國家戰(zhàn)略,應(yīng)具有統(tǒng)一的收集、共享和應(yīng)用規(guī)則。中央政府在大數(shù)據(jù)基本規(guī)則方面具有引導(dǎo)和強制作用。首先,制定大數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),以便不同部門和不同地區(qū)之間大數(shù)據(jù)的共享更加方便。其次,把數(shù)據(jù)開放和共享上升為國家法律,雖然已有《政府信息公開條例》對政府信息公開的種類、公開程序等作出了原則性規(guī)定,但僅限于政府信息方面,對于大數(shù)據(jù)時代的政府和非政府?dāng)?shù)據(jù)缺少應(yīng)有規(guī)定。建議制定《信息自由法》,以法律形式對政府部門有關(guān)信息開放、共享等基本規(guī)則進行規(guī)定。再次,制定信息安全規(guī)則,保障公民、企業(yè)和國家信息安全,不受信息的困擾與侵害。最后,通過政府立法等制度建設(shè),對各行各業(yè)如何安全使用數(shù)據(jù)進行有效監(jiān)管。

(二)地方政府負責(zé)有效實施

地方政府是國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要實施者,各級政府通過實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,實現(xiàn)地方之善治。

一是地方政府及其各部門應(yīng)樹立對大數(shù)據(jù)的正確認知,打破“信息革命破壞了官方對信息的權(quán)威控制,也限制政府隱藏信息的能力”這種狹隘的以部門利益為基礎(chǔ)的認知,樹立起對大數(shù)據(jù)概念、應(yīng)用價值的全面認知理念。

二是加速數(shù)據(jù)整合與開放步伐。數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合,整合的前提是數(shù)據(jù)開放。這就需要地方政府著力推進數(shù)據(jù)開放步伐,打破數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壁壘,將散落在各個委、辦、局的政府?dāng)?shù)據(jù)匯集整合起來,形成地方數(shù)據(jù)中心。

三是合理控制數(shù)據(jù)收集成本,防止一些地方政府以大數(shù)據(jù)名義,大規(guī)模增加政府預(yù)算,也防止地方政府以收集大數(shù)據(jù)的名義,給公眾帶來不必要的負擔(dān)。

四是提高數(shù)據(jù)收集質(zhì)量。大數(shù)據(jù)時代,整合不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù),重點在于數(shù)據(jù)定義的一致性和數(shù)據(jù)質(zhì)量。從節(jié)約財政支出、提高數(shù)據(jù)利用效率、增加數(shù)據(jù)價值的角度,地方政府應(yīng)該在數(shù)據(jù)收集質(zhì)量方面嚴格把關(guān),使收體到的數(shù)據(jù)是治理必須,而不是夾雜很多無用數(shù)據(jù)。

五是嚴格保護居民、企業(yè)和國家信息安全。這就需要地方政府在收集、處理、傳送和使用信息的過程中,防止信息泄漏,提高信息安全維護能力。

總之,大數(shù)據(jù)使得地方政府第一次有機會和條件在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域,把全面、碎片化的數(shù)據(jù)系統(tǒng)化,全樣本地分析各個領(lǐng)域的治理規(guī)律并進行科學(xué)預(yù)測。但這一新的治理資源給地方政府的挑戰(zhàn)也倒逼其直面挑戰(zhàn),在制度建設(shè)上尋求國家頂層設(shè)計的同時,加強自身建設(shè),全面迎接大數(shù)據(jù)時代的到來。

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