來源：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng) 作者：張海波

隨著互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體和人工智能的技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用普及，大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用將越來越重要，是應(yīng)急管理未來發(fā)展的重要方向之一。應(yīng)急管理部的成立為中國應(yīng)急管理的發(fā)展提供了政策上的支持，也為發(fā)展大數(shù)據(jù)在中國應(yīng)急管理中的應(yīng)用提供了契機(jī)�，F(xiàn)階段，理論研究尚無法完全預(yù)知大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的具體應(yīng)用。但基于對應(yīng)急管理基本原理的掌握，結(jié)合對大數(shù)據(jù)本質(zhì)屬性的理解和對中國應(yīng)急管理制度情境的了解，我們可以初步厘清大數(shù)據(jù)在中國情境中應(yīng)用于應(yīng)急管理的總體框架、關(guān)鍵功能和政策路徑。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)

在理論上，關(guān)于應(yīng)急管理基本原理的探索已經(jīng)觸及復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(Complex Adaptive System，CAS)思想。CAS是復(fù)雜性理論的一個(gè)分支，代表了復(fù)雜性理論的最新發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)信息在發(fā)展適應(yīng)性中的作用，在本質(zhì)上是一種方法論，因而具有廣泛的適用性。

20世紀(jì)90年代，美國應(yīng)急管理研究的開創(chuàng)者之一康佛教授將CAS的思想引入應(yīng)急管理研究，將應(yīng)急管理定義為一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，即大規(guī)模、異質(zhì)性的行動(dòng)主體對信息的搜集、交換和共享。它既適應(yīng)環(huán)境的變化，也相互適應(yīng)，達(dá)成協(xié)同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)從“混沌”向有序的回歸。這一理論具有廣泛的包容性，涵蓋了20世紀(jì)90年代以來應(yīng)急管理研究幾乎全部的理論進(jìn)展，也是繼20世紀(jì)七八十年代提出并發(fā)展的綜合應(yīng)急管理(Comprehensive Emergency Management，CEM)理論之后的最具統(tǒng)攝的理論框架。

這一理論不僅在美國、歐洲、日本的情境中得到了應(yīng)用，也在中國情境中得到了檢驗(yàn)。有學(xué)者通過對“汶川地震”“九寨溝地震”“山竹臺(tái)風(fēng)”等案例的連續(xù)研究顯示，中國的應(yīng)急管理在總體上也需要定義為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)通過信息技術(shù)的應(yīng)用，既增強(qiáng)行動(dòng)主體對環(huán)境變化的適應(yīng)能力，也提升行動(dòng)主體之間的相互適應(yīng)能力，最終提高應(yīng)急管理的協(xié)同水平和集體績效。

將應(yīng)急管理視為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，發(fā)展更具適應(yīng)能力的應(yīng)急管理體系，這也是中國應(yīng)急管理發(fā)展演化的內(nèi)在要求。2003年“非典”之后，中國建立起以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制)為核心的應(yīng)急管理體系。這一體系統(tǒng)籌自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)。從理論上看，這就是“中國版”綜合應(yīng)急管理體系，且其綜合程度較高。應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的職能邊界收縮至自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的全過程管理，這實(shí)際上是對“中國版”綜合應(yīng)急管理的修正。這同時(shí)也顯示，綜合化并非中國應(yīng)急管理未來發(fā)展的主要方向。那么，中國應(yīng)急管理未來發(fā)展的主要方向是什么?

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。按照這一要求，應(yīng)急管理未來的發(fā)展方向就是，滿足人民群眾日益增長的安全需要。這就需要大力提升中國應(yīng)急管理的適應(yīng)能力。經(jīng)過“一案三制”體系十余年的實(shí)踐，針對常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急管理已經(jīng)趨于成熟，中國應(yīng)急管理未來的挑戰(zhàn)主要來自于新興風(fēng)險(xiǎn)、極端災(zāi)害與跨界危機(jī)的沖擊。從全世界范圍來看，導(dǎo)致應(yīng)急管理遭遇“失敗”的突發(fā)事件并非常規(guī)突發(fā)事件，而是新興風(fēng)險(xiǎn)、極端災(zāi)害和跨界危機(jī)。

因此，發(fā)展大數(shù)據(jù)在我國應(yīng)急管理中的應(yīng)用要站在上述理論高度，以提升應(yīng)急管理適應(yīng)能力為總體思路和發(fā)展方向。大數(shù)據(jù)與中國應(yīng)急管理提升適應(yīng)能力的總體思路和發(fā)展方向存在內(nèi)在的契合。大數(shù)據(jù)在本質(zhì)上就是一種更高的信息能力，其核心是大數(shù)據(jù)分析，從體量大、多樣化、價(jià)值密度低和動(dòng)態(tài)性的數(shù)據(jù)集提取有價(jià)值的信息，識(shí)別社會(huì)現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于我國應(yīng)急管理的總體框架是：站在復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的理論高度，通過發(fā)展大數(shù)據(jù)分析增進(jìn)應(yīng)急管理的信息能力，進(jìn)而提高應(yīng)急管理的適應(yīng)能力，以應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)、極端災(zāi)害和跨界危機(jī)的挑戰(zhàn)，滿足人民群眾日益增長的安全需求。

提高減緩或預(yù)防的效果

在上述總體框架之下，大數(shù)據(jù)在中國情境中應(yīng)用于應(yīng)急管理的邏輯主線是提升應(yīng)急管理的適應(yīng)能力。

應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理的重心必然從全災(zāi)害管理走向全過程管理，以解決“一案三制”體系“重應(yīng)急響應(yīng)，輕風(fēng)險(xiǎn)管理”的不足。根據(jù)應(yīng)急管理部的職能定位，結(jié)合應(yīng)急管理全過程管理的一般原理，我國應(yīng)急管理的全過程管理主要涵蓋以下功能：減緩——防災(zāi)減災(zāi)，主要針對自然災(zāi)害等不可預(yù)防的突發(fā)事件，盡量降低脆弱性，以減輕自然災(zāi)害發(fā)生后造成的損失;預(yù)防——安全監(jiān)管，主要針對安全生產(chǎn)事故等可預(yù)防的突發(fā)事件，通過努力可以避免其發(fā)生;準(zhǔn)備——無論是自然災(zāi)害，還是安全生產(chǎn)事故，都需要進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備;響應(yīng)——一旦發(fā)生自然災(zāi)害或安全生產(chǎn)事故，都需要盡快控制事態(tài);恢復(fù)——回歸常態(tài)，并從災(zāi)難中學(xué)習(xí)，以利于改進(jìn)或提升。

這五項(xiàng)功能可分為四個(gè)階段，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)，其中減緩和預(yù)防屬于同一階段。根據(jù)從全災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向全過程管理的要求，發(fā)展大數(shù)據(jù)以提升適應(yīng)能力也應(yīng)該貫穿于應(yīng)急管理的全過程。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析，提高減緩或預(yù)防的效果。自然災(zāi)害的減緩關(guān)鍵是要降低脆弱性，既包括物理脆弱性，也包括社會(huì)脆弱性。降低物理脆弱性主要依賴于工程性措施，降低社會(huì)脆弱性則主要依賴于非工程性措施。大數(shù)據(jù)分析在這兩方面都可以發(fā)揮作用。例如，通過對極端災(zāi)害條件下大規(guī)模人群行為規(guī)律的大數(shù)據(jù)分析，既可以優(yōu)化應(yīng)急避難場所的設(shè)置，也可以優(yōu)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營，還可以改進(jìn)公眾自救互救的效率。安全生產(chǎn)事故的預(yù)防關(guān)鍵是要加強(qiáng)危險(xiǎn)源的管理。在這方面，大數(shù)據(jù)分析也可以發(fā)揮作用。例如，可以通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)對重大危險(xiǎn)源進(jìn)行精確標(biāo)識(shí)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控;通過對重大危險(xiǎn)源監(jiān)測大數(shù)據(jù)與自然災(zāi)害監(jiān)測大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，識(shí)別兩者之間的耦合規(guī)律，以優(yōu)化重大危險(xiǎn)源的儲(chǔ)存與運(yùn)輸。

發(fā)展大數(shù)據(jù)分析以改進(jìn)應(yīng)急準(zhǔn)備的針對性。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，應(yīng)急準(zhǔn)備主要包括應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急演練和培訓(xùn)等。大數(shù)據(jù)分析可以優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備，提升應(yīng)急演練和培訓(xùn)。例如，對自然災(zāi)害或安全生產(chǎn)事故條件下應(yīng)急物資需求的關(guān)聯(lián)分析，優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備的數(shù)量配置和存儲(chǔ)位置;也可以通過對自然災(zāi)害或安全生產(chǎn)事故條件下大規(guī)模人群行為規(guī)律的大數(shù)據(jù)分析，有針對性地改進(jìn)應(yīng)急演練和培訓(xùn)。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析提升應(yīng)急響應(yīng)的效率。在實(shí)踐中，應(yīng)急響應(yīng)通常包括十余項(xiàng)子功能。其中，指揮與協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、損失評估、救災(zāi)物資發(fā)放監(jiān)督與審計(jì)等對信息高度敏感，都可以通過大數(shù)據(jù)分析來加以改進(jìn)。例如，通過對物資儲(chǔ)備大數(shù)據(jù)和資源需求大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，提升指揮與協(xié)調(diào)的精度;通過對預(yù)警信息擴(kuò)散機(jī)制的大數(shù)據(jù)分析，提升信息發(fā)布的效率;通過對網(wǎng)絡(luò)輿情的大數(shù)據(jù)分析，改進(jìn)指揮與協(xié)調(diào)、信息發(fā)布，對救災(zāi)物資發(fā)放進(jìn)行監(jiān)督等。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析促進(jìn)恢復(fù)。無論是自然災(zāi)害，還是安全生產(chǎn)事故，恢復(fù)的核心都是從中學(xué)習(xí)。在這方面，網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)的作用至關(guān)重要。例如，通過網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)的情感分析、“詞云”分析，可以有效挖掘公眾對應(yīng)急管理的態(tài)度傾向和議題焦點(diǎn)，為改進(jìn)應(yīng)急管理提供精準(zhǔn)支持。

建立應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)集成平臺(tái)

從政策規(guī)劃的角度來看，通過大數(shù)據(jù)分析來提升應(yīng)急管理的適應(yīng)能力，至少需要解決以下問題。

數(shù)據(jù)來源與構(gòu)成。應(yīng)急管理的大數(shù)據(jù)從何而來?如果將應(yīng)急管理視為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，凡是能促進(jìn)應(yīng)急管理行動(dòng)主體適應(yīng)能力的信息，都屬于應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)的范圍。在我國，應(yīng)急管理的行動(dòng)主體大致可以分為五大類。一是政府部門。應(yīng)急管理部整合了13個(gè)部門的職責(zé)，這些部門掌握的數(shù)據(jù)都屬于應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)的范圍。此外，交通運(yùn)輸部、自然資源部、國家氣象局、國家能源局也都負(fù)有一定的應(yīng)急管理職責(zé)，它們的數(shù)據(jù)也都屬于應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)的范圍。二是國有企業(yè)，主要指掌握了通信保障、電力供應(yīng)、供水供氣等與應(yīng)急管理相關(guān)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全專業(yè)裝備數(shù)據(jù)的單位，例如，中國電信、國家電網(wǎng)等。三是事業(yè)單位，主要指掌握了醫(yī)療、教育、科研等與應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)人力資源數(shù)據(jù)的單位，例如醫(yī)院、高校和科研院所等。四是私營企業(yè)，主要指掌握了互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體數(shù)據(jù)的單位，例如百度、新浪、騰訊等。五是社會(huì)組織，主要指掌握了志愿者數(shù)據(jù)的單位，例如中國紅十字會(huì)、中國扶貧基金會(huì)、壹基金等。

數(shù)據(jù)分類與采集。與應(yīng)急管理適應(yīng)能力相關(guān)的數(shù)據(jù)大致可以分為五大類：環(huán)境類數(shù)據(jù)，包括人口特征、地理空間、氣象條件等;對象類數(shù)據(jù)，包括地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)分布、危險(xiǎn)源分布等;資源類數(shù)據(jù)，包括人員隊(duì)伍、物資、設(shè)施、裝備等;行為大數(shù)據(jù)，包括疏散軌跡、信息搜集記錄等;評價(jià)類數(shù)據(jù)，包括情緒、態(tài)度、觀點(diǎn)等。不同類型的數(shù)據(jù)，采集的方式也不同。例如，資源類數(shù)據(jù)需要人工登記，行為類數(shù)據(jù)則需要用信息技術(shù)手段來進(jìn)行監(jiān)測，評價(jià)類數(shù)據(jù)則需要依托熱線電話、社交媒體等平臺(tái)才能進(jìn)行采集。

數(shù)據(jù)匯聚與擴(kuò)散。上述行動(dòng)主體的五大類數(shù)據(jù)匯聚在一起，就構(gòu)成了應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)。這就需要建立應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)集成平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的匯聚。在這一過程中，數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)以涌現(xiàn)的方式呈現(xiàn)。依托應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)開展大數(shù)據(jù)分析，提取有價(jià)值的信息后，還需要將這些信息擴(kuò)散出去。如此，才能使不同的行動(dòng)主體及時(shí)適應(yīng)環(huán)境的變化并相互適應(yīng)。

數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用。應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)還可以進(jìn)行深度的開發(fā)和利用，以發(fā)揮市場的力量和社會(huì)的智慧。這就需要探索數(shù)據(jù)開放機(jī)制，發(fā)展外包服務(wù)機(jī)制，激發(fā)創(chuàng)新的力量。

數(shù)據(jù)的維護(hù)與管理。應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)的質(zhì)量取決于分類數(shù)據(jù)的質(zhì)量，因此，需要對數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行維護(hù)和管理。此外，數(shù)據(jù)安全也需要引起重視。

(作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院)

標(biāo)簽： 安全 大數(shù)據(jù) 大數(shù)據(jù)的作用 大數(shù)據(jù)分析 大數(shù)據(jù)平臺(tái) 大數(shù)據(jù)應(yīng)用 互聯(lián)網(wǎng) 媒體 數(shù)據(jù)分析 通信 網(wǎng)絡(luò) 信息技術(shù)

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