本文轉(zhuǎn)載自上觀新聞，原作者羅培新/常江。原標題《打破數(shù)據(jù)孤島，政府數(shù)據(jù)應該如何向社會開放?》經(jīng)編輯，供行業(yè)人士參考。

大數(shù)據(jù)，素有“二十一世紀的石油”之美稱，其中大量數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)，指政府掌握的各類數(shù)據(jù)資源。

政府內(nèi)部如何共享數(shù)據(jù)，形成整體政府，如何向社會開放數(shù)據(jù)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實在是一個宏大的命題。

上海，是國內(nèi)最早開始公共數(shù)據(jù)開放探索實踐的城市之一.

2018年9月，上海市以市政府令的形式出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》(市府9號令)。

這是上海出臺的第一部有關(guān)公共數(shù)據(jù)的立法，明確了公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理的體制和機制，由市大數(shù)據(jù)中心對各單位的公共數(shù)據(jù)，按照應用需求進行集中統(tǒng)一管理，并編制全市公共數(shù)據(jù)資源目錄。

公共數(shù)據(jù)管理立法的頒布施行，使得公共數(shù)據(jù)的采集、治理、共享等數(shù)據(jù)管理行為有了基本的法律依據(jù)，為公共數(shù)據(jù)開放奠定了更為堅實的基礎。

公共數(shù)據(jù)開放不等同于政府信息公開

公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開，到底是什么關(guān)系?

從建立數(shù)據(jù)開放制度的立法目的來理解，所謂公共數(shù)據(jù)開放中的“數(shù)據(jù)”是指第一手的原始記錄，未經(jīng)加工與解讀，而“信息”更多的是指經(jīng)過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的產(chǎn)品。

鑒此，政府信息公開與公共數(shù)據(jù)開放，存在著以下差異：

一是價值不同。政府信息公開，其主要目的是保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府透明度，促進依法行政，側(cè)重于其政治和行政價值;而公共數(shù)據(jù)開放則強調(diào)公眾對政府數(shù)據(jù)的利用，重在發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟與社會價值，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，打造智慧城市。

二是客體不同。政府信息公開停留于“信息”層面，而數(shù)據(jù)開放則深入到了“數(shù)據(jù)”層面，強調(diào)開放數(shù)據(jù)具有原始性，而非簡單的統(tǒng)計結(jié)論。數(shù)據(jù)開放強調(diào)的是數(shù)據(jù)集的開放，是由數(shù)據(jù)所組成的集合，通常以特定的文件格式出現(xiàn)，以適于機器讀取。

三是對象不同。信息公開的對象是社會公眾，對其身份、能力沒有要求;數(shù)據(jù)開放更偏向有數(shù)據(jù)處理能力的用戶，或者從事各種服務開發(fā)、學術(shù)研究的機構(gòu)和個人。換言之，數(shù)據(jù)開放的對象，并不是普羅大眾，這也是出于安全等方面的考慮。

四是責任不同。政府信息公開的工作重點在于政府一方，公開相關(guān)信息后即已實現(xiàn)工作目標，而數(shù)據(jù)開放則需要政府和利用者雙方同時著力，開放數(shù)據(jù)本身并未徹底完成這項工作，使數(shù)據(jù)被社會充分開發(fā)利用才是根本目的。

因而，公共數(shù)據(jù)開放不宜適用政府信息公開的相關(guān)規(guī)定，而應當在現(xiàn)行的政府信息公開規(guī)則之外，建立一套專門的、體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放特點的制度。

基于以上考慮，上海的立法將公共數(shù)據(jù)開放定義為：公共管理和服務機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務。

實際上，從政府信息公開條例的起草過程來看，其并沒有考慮到公共數(shù)據(jù)開放這種形式。因為數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代產(chǎn)生的新的需求。只有在互聯(lián)網(wǎng)寬帶普及和電子化數(shù)據(jù)大規(guī)模積累形成后，向社會公眾開放政府數(shù)據(jù)才具備可行性。

在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前或者帶寬很窄的階段，政府部門電子化數(shù)據(jù)積累少，所謂政府信息公開就是指發(fā)布文本、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等相對單一的行為。

當然，將來隨著公共數(shù)據(jù)開放工作的推進，不排除政府信息公開條例在修訂時，進一步擴大適用范圍，將公共數(shù)據(jù)囊括到政府信息的范圍內(nèi)，從而實行一體化的立法路徑。

誰來開放，開放什么?

公共數(shù)據(jù)開放的主體和范圍

2013年G8峰會上，美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本、俄羅斯八國簽署了開放數(shù)據(jù)憲章。

開放數(shù)據(jù)憲章作為政府間的協(xié)議，提出了五項開放原則：

默認數(shù)據(jù)開放原則、數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量原則、人人可用原則、為改善治理發(fā)布數(shù)據(jù)原則、為激勵創(chuàng)新發(fā)布數(shù)據(jù)原則。

其中，默認數(shù)據(jù)開放原則是指政府應該開放除涉及國家安全、商業(yè)機密以及個人隱私之外的所有數(shù)據(jù)，對于不開放的數(shù)據(jù)必須說明不能開放的理由。

對于數(shù)據(jù)開放主體，本著分級開放、各負其責的理念，明確市人民政府各部門、區(qū)人民政府以及其他公共管理和服務機構(gòu)(統(tǒng)稱為數(shù)據(jù)開放主體)分別負責本系統(tǒng)、本行政區(qū)域和本單位公共數(shù)據(jù)的開放。

這一規(guī)定明確了確定數(shù)據(jù)開放主體的基本原則，同時，為了避免責任不清、甚至相互推諉的問題，辦法還明確在公共數(shù)據(jù)資源目錄中列明數(shù)據(jù)開放主體。

在開放范圍方面，考慮到數(shù)據(jù)開放工作畢竟仍處于起步階段，無論從必要性還是準備度來看，都無法立即將公共數(shù)據(jù)全部對外開放。為此，辦法確立了數(shù)據(jù)價值優(yōu)先的原則，由主管部門根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確定年度公共數(shù)據(jù)開放重點。

與民生緊密相關(guān)、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數(shù)據(jù)，優(yōu)先納入公共數(shù)據(jù)開放重點。

例如，當下上海正在大力發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)，并將廣泛運用于城市運行和安全管理，這對交通、建設等部門的數(shù)據(jù)開放，有著切近的需求，這些部門就應當將相關(guān)公共數(shù)據(jù)的開放，列入工作的重點。

此外，借鑒國外立法所確立的政府數(shù)據(jù)開放的公眾參與理念，辦法既要求主管部門在確定公共數(shù)據(jù)開放重點時，應當聽取社會公眾的意見，也明確社會公眾可以主動對數(shù)據(jù)需求提出意見建議，從而提高確立數(shù)據(jù)開放范圍的科學性和民主性。

基于開放范圍和社會需求，主管部門制定公共數(shù)據(jù)開放清單，列明可以向社會開放的公共數(shù)據(jù)，并對外公布。開放清單應當標注數(shù)據(jù)領域、數(shù)據(jù)摘要、數(shù)據(jù)項和數(shù)據(jù)格式等信息，明確數(shù)據(jù)的開放類型、開放條件等。

需要強調(diào)的是，數(shù)據(jù)開放范圍并不是一成不變的，而是動態(tài)更新的。數(shù)據(jù)開放主體應當建立開放清單動態(tài)調(diào)整機制，對尚未開放的公共數(shù)據(jù)進行定期評估，及時更新開放清單，不斷擴大公共數(shù)據(jù)的開放范圍。

在哪里開放?統(tǒng)一開放平臺門戶

從各國數(shù)據(jù)開放的實踐來看，有一個共同的做法，就是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。

通過平臺匯聚所有列入開放范圍的公共數(shù)據(jù)，并提供CSV、HTML、XML、RDF等格式的文件下載，或者提供API接口。有的平臺還支持RSS技術(shù)以及數(shù)據(jù)信息的訂閱，并提供相應的網(wǎng)站代碼以供不同種類RSS閱讀器的使用。

如紐約市的數(shù)據(jù)開放平臺，由紐約市長數(shù)據(jù)分析辦公室和信息技術(shù)和電信部聯(lián)合建立，紐約市100余個政府部門和公共機構(gòu)均在該平臺提供數(shù)據(jù)開放服務。

上海的辦法也同樣明確，建設全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，所有的數(shù)據(jù)開放主體均應當通過開放平臺開放公共數(shù)據(jù)，原則上不再新建獨立的開放渠道。已經(jīng)建成的開放渠道，應當進行整合、歸并，納入統(tǒng)一的開放平臺中。

上海立法所確立的目標是，通過這個統(tǒng)一平臺，匯聚所有政府部門及公共管理和服務機構(gòu)的開放數(shù)據(jù)信息，并為數(shù)據(jù)利用主體提供數(shù)據(jù)查詢、預覽和獲取等功能。

如何開放?數(shù)據(jù)分類分級

公共數(shù)據(jù)體量巨大、浩如煙海。不同的公共數(shù)據(jù)，其安全管理、信息保護、開發(fā)應用的要求，均存在較大的差異。

例如，上海市所有星級飯店的基本概要數(shù)據(jù)，任何人都可以下載利用，屬于安全管理要求較低的信息，也不存在特殊的數(shù)據(jù)監(jiān)管要求。

再如，上海公交車行駛路線和到站情況的實時數(shù)據(jù)，屬于動態(tài)、持續(xù)性的數(shù)據(jù)，對使用人的安全管理和技術(shù)能力有較高的要求，對使用場景和后續(xù)使用監(jiān)管也有嚴格的限制。

為此，辦法確立了公共數(shù)據(jù)分類分級管理制度，要求主管部門結(jié)合公共數(shù)據(jù)安全、個人信息保護和應用要求等因素，制定本市公共數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則。數(shù)據(jù)開放主體應當按照分級分類規(guī)則，結(jié)合行業(yè)、區(qū)域特點，制定相應的實施細則，并對公共數(shù)據(jù)進行分級分類，確定開放類型、開放條件和監(jiān)管措施。

辦法規(guī)定，對涉及商業(yè)秘密、個人隱私，或者法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)，列入非開放類;對數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續(xù)獲取的公共數(shù)據(jù)，列入有條件開放類;其他公共數(shù)據(jù)列入無條件開放類。當然，非開放類數(shù)據(jù)依法進行脫密、脫敏處理，或者相關(guān)權(quán)利人同意開放的，仍然可以列入無條件開放類或者有條件開放類。

數(shù)據(jù)的分類，與數(shù)據(jù)的獲取方式以及后續(xù)的監(jiān)管措施息息相關(guān)。

對列入無條件開放類的公共數(shù)據(jù)，任何自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺以數(shù)據(jù)下載或者接口調(diào)用的方式直接獲取，同時鼓勵其進行數(shù)據(jù)的傳播、使用。對于列入有條件開放類的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放主體應當通過開放平臺公布利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件，向符合條件數(shù)據(jù)利用主體開放。

同時，要求數(shù)據(jù)開放主體與數(shù)據(jù)利用主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)利用的條件和具體要求，并按照協(xié)議約定通過數(shù)據(jù)下載、接口訪問、數(shù)據(jù)沙箱等方式開放公共數(shù)據(jù)。

底線在哪里?安全保障和權(quán)益救濟

確保數(shù)據(jù)的安全使用、保護數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，是辦法從起草之初就特別關(guān)注的問題。

近期網(wǎng)上熱議的ZAO軟件收集人臉信息的問題，以及學校安裝人臉識別儀器的事例，進一步凸顯了社會公眾對數(shù)據(jù)安全的關(guān)注。

為此，辦法規(guī)定，在數(shù)據(jù)使用監(jiān)管方面，數(shù)據(jù)利用主體應當按照開放平臺管理制度的要求和數(shù)據(jù)利用協(xié)議的約定，在利用公共數(shù)據(jù)的過程中，采取必要的安全保障措施，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。

數(shù)據(jù)開放主體應當建立有效的監(jiān)管制度，對有條件開放類公共數(shù)據(jù)的利用情況進行跟蹤，判斷數(shù)據(jù)利用行為是否合法正當。

對于數(shù)據(jù)利用主體的違法行為，如采用非法手段獲取開放平臺公共數(shù)據(jù)、超出數(shù)據(jù)利用協(xié)議限制的應用場景使用公共數(shù)據(jù)等，主管部門有權(quán)采取限制或者關(guān)閉其數(shù)據(jù)獲取權(quán)限等措施，并可以在開放平臺對違法違規(guī)行為和處理措施予以公示。

此外，對于數(shù)據(jù)錯誤、遺漏的，社會公眾可以通過開放平臺向數(shù)據(jù)開放主體提出異議。數(shù)據(jù)開放主體經(jīng)大致確認后，應當立即進行異議標注，并由主管部門在各自職責范圍內(nèi)，及時處理并反饋。

對于社會公眾認為開放數(shù)據(jù)侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等合法權(quán)益的，可以通過開放平臺告知數(shù)據(jù)開放主體采取中止開放的措施，并提交相關(guān)證據(jù)材料。

在處理方面，借鑒互聯(lián)網(wǎng)法律領域的“紅旗原則”。

數(shù)據(jù)開放主體收到相關(guān)材料后，認為必要的，應當立即中止開放。

同時，對相關(guān)證據(jù)進行核實，再根據(jù)核實結(jié)果，分別采取撤回數(shù)據(jù)、恢復開放或者處理后再開放等措施，并及時反饋。

一個備受爭議的問題：能否收費

公共數(shù)據(jù)開放是否可以收費?在立法過程中，這一問題爭議極大。

有觀點認為，根據(jù)《政府信息公開條例》第42條的規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱�府信息，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關(guān)可以收取信息處理費。后面一款的規(guī)定，主要是為了防止濫用信息公開的權(quán)利。類推可知，公共數(shù)據(jù)開放，也不得收取費用。

另有觀點則認為，如前所述，數(shù)據(jù)開放與信息公開存在很大的差異。數(shù)據(jù)開放強調(diào)數(shù)據(jù)的原始性，而原始數(shù)據(jù)開放的成本要高得多，需要對數(shù)據(jù)進行治理、更新，對系統(tǒng)進行維護、對使用進行監(jiān)管，有的數(shù)據(jù)開放還要提供實時的、不間斷的傳輸服務。顯然，這些額外的成本比政府信息公開要高得多。

筆者認為，正因為數(shù)據(jù)開放與信息公開存在較大差異，在某些情況收取適當?shù)馁M用可能是合理的。數(shù)據(jù)開放更多的帶有一種服務性質(zhì)，特別是數(shù)據(jù)的采集、加工、治理均有成本。

在數(shù)據(jù)開放中，有些數(shù)據(jù)利用主體會提出個性化的需求，或者數(shù)據(jù)使用量特別巨大、使用時間持續(xù)較長，而且往往這些數(shù)據(jù)利用行為是出于商業(yè)目的的考慮。

對此，顯然不應當通過財政支出來滿足商業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)利用的個性化需求。財政支出，就是納稅人買單。全體納稅人不應當為個別主體的個性化需求來買單。

另外，在我們調(diào)研過程中，企業(yè)談到收費問題是，大多數(shù)都表示愿意通過適度付費的方式來獲取公共數(shù)據(jù)。

目前難度在于，根據(jù)現(xiàn)行的財政管理制度，行政機關(guān)即使收取費用，也是實行收支兩條線管理，并無法將該費用直接用于數(shù)據(jù)開放。

為此，辦法中對該問題沒有做出規(guī)定，采取了立法留白處理，為將來政策進一步確定留出空間。我們認為，將來比較理想的方式是成立法定機構(gòu)，專門負責個性化的數(shù)據(jù)利用需求，并可以按照透明、微利的原則收取適度的費用，所收費用只能用于改善數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量。

最后，我們必須說，公共數(shù)據(jù)開放非常重要，代表了未來的一種發(fā)展趨勢，但我們不希望它成為一種放之四海而皆準的萬能工具——因為越是萬能的，就越是空洞的。

標簽： 政府數(shù)據(jù) 公共數(shù)據(jù) ��

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