本文轉載自上觀新聞，原作者羅培新/常江。原標題《打破數據孤島，政府數據應該如何向社會開放?》經編輯，供行業(yè)人士參考。

大數據，素有“二十一世紀的石油”之美稱，其中大量數據是公共數據，指政府掌握的各類數據資源。

政府內部如何共享數據，形成整體政府，如何向社會開放數據，促進經濟社會發(fā)展，實在是一個宏大的命題。

上海，是國內最早開始公共數據開放探索實踐的城市之一.

2018年9月，上海市以市政府令的形式出臺了《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》(市府9號令)。

這是上海出臺的第一部有關公共數據的立法，明確了公共數據集中統一管理的體制和機制，由市大數據中心對各單位的公共數據，按照應用需求進行集中統一管理，并編制全市公共數據資源目錄。

公共數據管理立法的頒布施行，使得公共數據的采集、治理、共享等數據管理行為有了基本的法律依據，為公共數據開放奠定了更為堅實的基礎。

公共數據開放不等同于政府信息公開

公共數據開放和政府信息公開，到底是什么關系?

從建立數據開放制度的立法目的來理解，所謂公共數據開放中的“數據”是指第一手的原始記錄，未經加工與解讀，而“信息”更多的是指經過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的產品。

鑒此，政府信息公開與公共數據開放，存在著以下差異：

一是價值不同。政府信息公開，其主要目的是保障公眾的知情權和監(jiān)督權，提高政府透明度，促進依法行政，側重于其政治和行政價值;而公共數據開放則強調公眾對政府數據的利用，重在發(fā)揮政府數據的經濟與社會價值，促進數字經濟發(fā)展，打造智慧城市。

二是客體不同。政府信息公開停留于“信息”層面，而數據開放則深入到了“數據”層面，強調開放數據具有原始性，而非簡單的統計結論。數據開放強調的是數據集的開放，是由數據所組成的集合，通常以特定的文件格式出現，以適于機器讀取。

三是對象不同。信息公開的對象是社會公眾，對其身份、能力沒有要求;數據開放更偏向有數據處理能力的用戶，或者從事各種服務開發(fā)、學術研究的機構和個人。換言之，數據開放的對象，并不是普羅大眾，這也是出于安全等方面的考慮。

四是責任不同。政府信息公開的工作重點在于政府一方，公開相關信息后即已實現工作目標，而數據開放則需要政府和利用者雙方同時著力，開放數據本身并未徹底完成這項工作，使數據被社會充分開發(fā)利用才是根本目的。

因而，公共數據開放不宜適用政府信息公開的相關規(guī)定，而應當在現行的政府信息公開規(guī)則之外，建立一套專門的、體現數據開放特點的制度。

基于以上考慮，上海的立法將公共數據開放定義為：公共管理和服務機構在公共數據范圍內，面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數據集的公共服務。

實際上，從政府信息公開條例的起草過程來看，其并沒有考慮到公共數據開放這種形式。因為數據開放是大數據時代產生的新的需求。只有在互聯網寬帶普及和電子化數據大規(guī)模積累形成后，向社會公眾開放政府數據才具備可行性。

在互聯網出現之前或者帶寬很窄的階段，政府部門電子化數據積累少，所謂政府信息公開就是指發(fā)布文本、統計數據等相對單一的行為。

當然，將來隨著公共數據開放工作的推進，不排除政府信息公開條例在修訂時，進一步擴大適用范圍，將公共數據囊括到政府信息的范圍內，從而實行一體化的立法路徑。

誰來開放，開放什么?

公共數據開放的主體和范圍

2013年G8峰會上，美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本、俄羅斯八國簽署了開放數據憲章。

開放數據憲章作為政府間的協議，提出了五項開放原則：

默認數據開放原則、數據質量和數量原則、人人可用原則、為改善治理發(fā)布數據原則、為激勵創(chuàng)新發(fā)布數據原則。

其中，默認數據開放原則是指政府應該開放除涉及國家安全、商業(yè)機密以及個人隱私之外的所有數據，對于不開放的數據必須說明不能開放的理由。

對于數據開放主體，本著分級開放、各負其責的理念，明確市人民政府各部門、區(qū)人民政府以及其他公共管理和服務機構(統稱為數據開放主體)分別負責本系統、本行政區(qū)域和本單位公共數據的開放。

這一規(guī)定明確了確定數據開放主體的基本原則，同時，為了避免責任不清、甚至相互推諉的問題，辦法還明確在公共數據資源目錄中列明數據開放主體。

在開放范圍方面，考慮到數據開放工作畢竟仍處于起步階段，無論從必要性還是準備度來看，都無法立即將公共數據全部對外開放。為此，辦法確立了數據價值優(yōu)先的原則，由主管部門根據本市經濟社會發(fā)展需要，確定年度公共數據開放重點。

與民生緊密相關、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數據，優(yōu)先納入公共數據開放重點。

例如，當下上海正在大力發(fā)展人工智能產業(yè)，并將廣泛運用于城市運行和安全管理，這對交通、建設等部門的數據開放，有著切近的需求，這些部門就應當將相關公共數據的開放，列入工作的重點。

此外，借鑒國外立法所確立的政府數據開放的公眾參與理念，辦法既要求主管部門在確定公共數據開放重點時，應當聽取社會公眾的意見，也明確社會公眾可以主動對數據需求提出意見建議，從而提高確立數據開放范圍的科學性和民主性。

基于開放范圍和社會需求，主管部門制定公共數據開放清單，列明可以向社會開放的公共數據，并對外公布。開放清單應當標注數據領域、數據摘要、數據項和數據格式等信息，明確數據的開放類型、開放條件等。

需要強調的是，數據開放范圍并不是一成不變的，而是動態(tài)更新的。數據開放主體應當建立開放清單動態(tài)調整機制，對尚未開放的公共數據進行定期評估，及時更新開放清單，不斷擴大公共數據的開放范圍。

在哪里開放?統一開放平臺門戶

從各國數據開放的實踐來看，有一個共同的做法，就是建立統一的數據開放平臺。

通過平臺匯聚所有列入開放范圍的公共數據，并提供CSV、HTML、XML、RDF等格式的文件下載，或者提供API接口。有的平臺還支持RSS技術以及數據信息的訂閱，并提供相應的網站代碼以供不同種類RSS閱讀器的使用。

如紐約市的數據開放平臺，由紐約市長數據分析辦公室和信息技術和電信部聯合建立，紐約市100余個政府部門和公共機構均在該平臺提供數據開放服務。

上海的辦法也同樣明確，建設全市統一的數據開放平臺，所有的數據開放主體均應當通過開放平臺開放公共數據，原則上不再新建獨立的開放渠道。已經建成的開放渠道，應當進行整合、歸并，納入統一的開放平臺中。

上海立法所確立的目標是，通過這個統一平臺，匯聚所有政府部門及公共管理和服務機構的開放數據信息，并為數據利用主體提供數據查詢、預覽和獲取等功能。

如何開放?數據分類分級

公共數據體量巨大、浩如煙海。不同的公共數據，其安全管理、信息保護、開發(fā)應用的要求，均存在較大的差異。

例如，上海市所有星級飯店的基本概要數據，任何人都可以下載利用，屬于安全管理要求較低的信息，也不存在特殊的數據監(jiān)管要求。

再如，上海公交車行駛路線和到站情況的實時數據，屬于動態(tài)、持續(xù)性的數據，對使用人的安全管理和技術能力有較高的要求，對使用場景和后續(xù)使用監(jiān)管也有嚴格的限制。

為此，辦法確立了公共數據分類分級管理制度，要求主管部門結合公共數據安全、個人信息保護和應用要求等因素，制定本市公共數據分級分類規(guī)則。數據開放主體應當按照分級分類規(guī)則，結合行業(yè)、區(qū)域特點，制定相應的實施細則，并對公共數據進行分級分類，確定開放類型、開放條件和監(jiān)管措施。

辦法規(guī)定，對涉及商業(yè)秘密、個人隱私，或者法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數據，列入非開放類;對數據安全和處理能力要求較高、時效性較強或者需要持續(xù)獲取的公共數據，列入有條件開放類;其他公共數據列入無條件開放類。當然，非開放類數據依法進行脫密、脫敏處理，或者相關權利人同意開放的，仍然可以列入無條件開放類或者有條件開放類。

數據的分類，與數據的獲取方式以及后續(xù)的監(jiān)管措施息息相關。

對列入無條件開放類的公共數據，任何自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺以數據下載或者接口調用的方式直接獲取，同時鼓勵其進行數據的傳播、使用。對于列入有條件開放類的公共數據，數據開放主體應當通過開放平臺公布利用數據的技術能力和安全保障措施等條件，向符合條件數據利用主體開放。

同時，要求數據開放主體與數據利用主體簽訂數據利用協議，明確數據利用的條件和具體要求，并按照協議約定通過數據下載、接口訪問、數據沙箱等方式開放公共數據。

底線在哪里?安全保障和權益救濟

確保數據的安全使用、保護數據主體的合法權益，是辦法從起草之初就特別關注的問題。

近期網上熱議的ZAO軟件收集人臉信息的問題，以及學校安裝人臉識別儀器的事例，進一步凸顯了社會公眾對數據安全的關注。

為此，辦法規(guī)定，在數據使用監(jiān)管方面，數據利用主體應當按照開放平臺管理制度的要求和數據利用協議的約定，在利用公共數據的過程中，采取必要的安全保障措施，并接受有關部門的監(jiān)督檢查。

數據開放主體應當建立有效的監(jiān)管制度，對有條件開放類公共數據的利用情況進行跟蹤，判斷數據利用行為是否合法正當。

對于數據利用主體的違法行為，如采用非法手段獲取開放平臺公共數據、超出數據利用協議限制的應用場景使用公共數據等，主管部門有權采取限制或者關閉其數據獲取權限等措施，并可以在開放平臺對違法違規(guī)行為和處理措施予以公示。

此外，對于數據錯誤、遺漏的，社會公眾可以通過開放平臺向數據開放主體提出異議。數據開放主體經大致確認后，應當立即進行異議標注，并由主管部門在各自職責范圍內，及時處理并反饋。

對于社會公眾認為開放數據侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等合法權益的，可以通過開放平臺告知數據開放主體采取中止開放的措施，并提交相關證據材料。

在處理方面，借鑒互聯網法律領域的“紅旗原則”。

數據開放主體收到相關材料后，認為必要的，應當立即中止開放。

同時，對相關證據進行核實，再根據核實結果，分別采取撤回數據、恢復開放或者處理后再開放等措施，并及時反饋。

一個備受爭議的問題：能否收費

公共數據開放是否可以收費?在立法過程中，這一問題爭議極大。

有觀點認為，根據《政府信息公開條例》第42條的規(guī)定，行政機關依申請?zhí)峁┱�府信息，不收取費用。但是，申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費。后面一款的規(guī)定，主要是為了防止濫用信息公開的權利。類推可知，公共數據開放，也不得收取費用。

另有觀點則認為，如前所述，數據開放與信息公開存在很大的差異。數據開放強調數據的原始性，而原始數據開放的成本要高得多，需要對數據進行治理、更新，對系統進行維護、對使用進行監(jiān)管，有的數據開放還要提供實時的、不間斷的傳輸服務。顯然，這些額外的成本比政府信息公開要高得多。

筆者認為，正因為數據開放與信息公開存在較大差異，在某些情況收取適當的費用可能是合理的。數據開放更多的帶有一種服務性質，特別是數據的采集、加工、治理均有成本。

在數據開放中，有些數據利用主體會提出個性化的需求，或者數據使用量特別巨大、使用時間持續(xù)較長，而且往往這些數據利用行為是出于商業(yè)目的的考慮。

對此，顯然不應當通過財政支出來滿足商業(yè)企業(yè)數據利用的個性化需求。財政支出，就是納稅人買單。全體納稅人不應當為個別主體的個性化需求來買單。

另外，在我們調研過程中，企業(yè)談到收費問題是，大多數都表示愿意通過適度付費的方式來獲取公共數據。

目前難度在于，根據現行的財政管理制度，行政機關即使收取費用，也是實行收支兩條線管理，并無法將該費用直接用于數據開放。

為此，辦法中對該問題沒有做出規(guī)定，采取了立法留白處理，為將來政策進一步確定留出空間。我們認為，將來比較理想的方式是成立法定機構，專門負責個性化的數據利用需求，并可以按照透明、微利的原則收取適度的費用，所收費用只能用于改善數據開放的質量。

最后，我們必須說，公共數據開放非常重要，代表了未來的一種發(fā)展趨勢，但我們不希望它成為一種放之四海而皆準的萬能工具——因為越是萬能的，就越是空洞的。

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