本文轉(zhuǎn)載自上觀新聞，原作者羅培新/常江。原標(biāo)題《打破數(shù)據(jù)孤島，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該如何向社會(huì)開(kāi)放?》經(jīng)編輯，供行業(yè)人士參考。

大數(shù)據(jù)，素有“二十一世紀(jì)的石油”之美稱(chēng)，其中大量數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)，指政府掌握的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源。

政府內(nèi)部如何共享數(shù)據(jù)，形成整體政府，如何向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)在是一個(gè)宏大的命題。

上海，是國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始公共數(shù)據(jù)開(kāi)放探索實(shí)踐的城市之一.

2018年9月，上海市以市政府令的形式出臺(tái)了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》(市府9號(hào)令)。

這是上海出臺(tái)的第一部有關(guān)公共數(shù)據(jù)的立法，明確了公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理的體制和機(jī)制，由市大數(shù)據(jù)中心對(duì)各單位的公共數(shù)據(jù)，按照應(yīng)用需求進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，并編制全市公共數(shù)據(jù)資源目錄。

公共數(shù)據(jù)管理立法的頒布施行，使得公共數(shù)據(jù)的采集、治理、共享等數(shù)據(jù)管理行為有了基本的法律依據(jù)，為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放奠定了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不等同于政府信息公開(kāi)

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和政府信息公開(kāi)，到底是什么關(guān)系?

從建立數(shù)據(jù)開(kāi)放制度的立法目的來(lái)理解，所謂公共數(shù)據(jù)開(kāi)放中的“數(shù)據(jù)”是指第一手的原始記錄，未經(jīng)加工與解讀，而“信息”更多的是指經(jīng)過(guò)連接、加工或解讀之后被賦予了意義的產(chǎn)品。

鑒此，政府信息公開(kāi)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，存在著以下差異：

一是價(jià)值不同。政府信息公開(kāi)，其主要目的是保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府透明度，促進(jìn)依法行政，側(cè)重于其政治和行政價(jià)值;而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放則強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用，重在發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造智慧城市。

二是客體不同。政府信息公開(kāi)停留于“信息”層面，而數(shù)據(jù)開(kāi)放則深入到了“數(shù)據(jù)”層面，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放數(shù)據(jù)具有原始性，而非簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)結(jié)論。數(shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)集的開(kāi)放，是由數(shù)據(jù)所組成的集合，通常以特定的文件格式出現(xiàn)，以適于機(jī)器讀取。

三是對(duì)象不同。信息公開(kāi)的對(duì)象是社會(huì)公眾，對(duì)其身份、能力沒(méi)有要求;數(shù)據(jù)開(kāi)放更偏向有數(shù)據(jù)處理能力的用戶(hù)，或者從事各種服務(wù)開(kāi)發(fā)、學(xué)術(shù)研究的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。換言之，數(shù)據(jù)開(kāi)放的對(duì)象，并不是普羅大眾，這也是出于安全等方面的考慮。

四是責(zé)任不同。政府信息公開(kāi)的工作重點(diǎn)在于政府一方，公開(kāi)相關(guān)信息后即已實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，而數(shù)據(jù)開(kāi)放則需要政府和利用者雙方同時(shí)著力，開(kāi)放數(shù)據(jù)本身并未徹底完成這項(xiàng)工作，使數(shù)據(jù)被社會(huì)充分開(kāi)發(fā)利用才是根本目的。

因而，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放不宜適用政府信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的政府信息公開(kāi)規(guī)則之外，建立一套專(zhuān)門(mén)的、體現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放特點(diǎn)的制度。

基于以上考慮，上海的立法將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放定義為：公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，面向社會(huì)提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)。

實(shí)際上，從政府信息公開(kāi)條例的起草過(guò)程來(lái)看，其并沒(méi)有考慮到公共數(shù)據(jù)開(kāi)放這種形式。因?yàn)閿?shù)據(jù)開(kāi)放是大數(shù)據(jù)時(shí)代產(chǎn)生的新的需求。只有在互聯(lián)網(wǎng)寬帶普及和電子化數(shù)據(jù)大規(guī)模積累形成后，向社會(huì)公眾開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)才具備可行性。

在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前或者帶寬很窄的階段，政府部門(mén)電子化數(shù)據(jù)積累少，所謂政府信息公開(kāi)就是指發(fā)布文本、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等相對(duì)單一的行為。

當(dāng)然，將來(lái)隨著公共數(shù)據(jù)開(kāi)放工作的推進(jìn)，不排除政府信息公開(kāi)條例在修訂時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，將公共數(shù)據(jù)囊括到政府信息的范圍內(nèi)，從而實(shí)行一體化的立法路徑。

誰(shuí)來(lái)開(kāi)放，開(kāi)放什么?

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體和范圍

2013年G8峰會(huì)上，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、加拿大、日本、俄羅斯八國(guó)簽署了開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章。

開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章作為政府間的協(xié)議，提出了五項(xiàng)開(kāi)放原則：

默認(rèn)數(shù)據(jù)開(kāi)放原則、數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量原則、人人可用原則、為改善治理發(fā)布數(shù)據(jù)原則、為激勵(lì)創(chuàng)新發(fā)布數(shù)據(jù)原則。

其中，默認(rèn)數(shù)據(jù)開(kāi)放原則是指政府應(yīng)該開(kāi)放除涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密以及個(gè)人隱私之外的所有數(shù)據(jù)，對(duì)于不開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須說(shuō)明不能開(kāi)放的理由。

對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放主體，本著分級(jí)開(kāi)放、各負(fù)其責(zé)的理念，明確市人民政府各部門(mén)、區(qū)人民政府以及其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱(chēng)為數(shù)據(jù)開(kāi)放主體)分別負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行政區(qū)域和本單位公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放。

這一規(guī)定明確了確定數(shù)據(jù)開(kāi)放主體的基本原則，同時(shí)，為了避免責(zé)任不清、甚至相互推諉的問(wèn)題，辦法還明確在公共數(shù)據(jù)資源目錄中列明數(shù)據(jù)開(kāi)放主體。

在開(kāi)放范圍方面，考慮到數(shù)據(jù)開(kāi)放工作畢竟仍處于起步階段，無(wú)論從必要性還是準(zhǔn)備度來(lái)看，都無(wú)法立即將公共數(shù)據(jù)全部對(duì)外開(kāi)放。為此，辦法確立了數(shù)據(jù)價(jià)值優(yōu)先的原則，由主管部門(mén)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，確定年度公共數(shù)據(jù)開(kāi)放重點(diǎn)。

與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的公共數(shù)據(jù)，優(yōu)先納入公共數(shù)據(jù)開(kāi)放重點(diǎn)。

例如，當(dāng)下上海正在大力發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)，并將廣泛運(yùn)用于城市運(yùn)行和安全管理，這對(duì)交通、建設(shè)等部門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放，有著切近的需求，這些部門(mén)就應(yīng)當(dāng)將相關(guān)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放，列入工作的重點(diǎn)。

此外，借鑒國(guó)外立法所確立的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公眾參與理念，辦法既要求主管部門(mén)在確定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放重點(diǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，也明確社會(huì)公眾可以主動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)需求提出意見(jiàn)建議，從而提高確立數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的科學(xué)性和民主性。

基于開(kāi)放范圍和社會(huì)需求，主管部門(mén)制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放清單，列明可以向社會(huì)開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，并對(duì)外公布。開(kāi)放清單應(yīng)當(dāng)標(biāo)注數(shù)據(jù)領(lǐng)域、數(shù)據(jù)摘要、數(shù)據(jù)項(xiàng)和數(shù)據(jù)格式等信息，明確數(shù)據(jù)的開(kāi)放類(lèi)型、開(kāi)放條件等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍并不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)更新的。數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)建立開(kāi)放清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)尚未開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定期評(píng)估，及時(shí)更新開(kāi)放清單，不斷擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放范圍。

在哪里開(kāi)放?統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)門(mén)戶(hù)

從各國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，有一個(gè)共同的做法，就是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。

通過(guò)平臺(tái)匯聚所有列入開(kāi)放范圍的公共數(shù)據(jù)，并提供CSV、HTML、XML、RDF等格式的文件下載，或者提供API接口。有的平臺(tái)還支持RSS技術(shù)以及數(shù)據(jù)信息的訂閱，并提供相應(yīng)的網(wǎng)站代碼以供不同種類(lèi)RSS閱讀器的使用。

如紐約市的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，由紐約市長(zhǎng)數(shù)據(jù)分析辦公室和信息技術(shù)和電信部聯(lián)合建立，紐約市100余個(gè)政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)均在該平臺(tái)提供數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)。

上海的辦法也同樣明確，建設(shè)全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，所有的數(shù)據(jù)開(kāi)放主體均應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，原則上不再新建獨(dú)立的開(kāi)放渠道。已經(jīng)建成的開(kāi)放渠道，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整合、歸并，納入統(tǒng)一的開(kāi)放平臺(tái)中。

上海立法所確立的目標(biāo)是，通過(guò)這個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)，匯聚所有政府部門(mén)及公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的開(kāi)放數(shù)據(jù)信息，并為數(shù)據(jù)利用主體提供數(shù)據(jù)查詢(xún)、預(yù)覽和獲取等功能。

如何開(kāi)放?數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)

公共數(shù)據(jù)體量巨大、浩如煙海。不同的公共數(shù)據(jù)，其安全管理、信息保護(hù)、開(kāi)發(fā)應(yīng)用的要求，均存在較大的差異。

例如，上海市所有星級(jí)飯店的基本概要數(shù)據(jù)，任何人都可以下載利用，屬于安全管理要求較低的信息，也不存在特殊的數(shù)據(jù)監(jiān)管要求。

再如，上海公交車(chē)行駛路線和到站情況的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，屬于動(dòng)態(tài)、持續(xù)性的數(shù)據(jù)，對(duì)使用人的安全管理和技術(shù)能力有較高的要求，對(duì)使用場(chǎng)景和后續(xù)使用監(jiān)管也有嚴(yán)格的限制。

為此，辦法確立了公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)管理制度，要求主管部門(mén)結(jié)合公共數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)和應(yīng)用要求等因素，制定本市公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)規(guī)則。數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)按照分級(jí)分類(lèi)規(guī)則，結(jié)合行業(yè)、區(qū)域特點(diǎn)，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，確定開(kāi)放類(lèi)型、開(kāi)放條件和監(jiān)管措施。

辦法規(guī)定，對(duì)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，或者法律法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，列入非開(kāi)放類(lèi);對(duì)數(shù)據(jù)安全和處理能力要求較高、時(shí)效性較強(qiáng)或者需要持續(xù)獲取的公共數(shù)據(jù)，列入有條件開(kāi)放類(lèi);其他公共數(shù)據(jù)列入無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)。當(dāng)然，非開(kāi)放類(lèi)數(shù)據(jù)依法進(jìn)行脫密、脫敏處理，或者相關(guān)權(quán)利人同意開(kāi)放的，仍然可以列入無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)或者有條件開(kāi)放類(lèi)。

數(shù)據(jù)的分類(lèi)，與數(shù)據(jù)的獲取方式以及后續(xù)的監(jiān)管措施息息相關(guān)。

對(duì)列入無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)的公共數(shù)據(jù)，任何自然人、法人和非法人組織可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)以數(shù)據(jù)下載或者接口調(diào)用的方式直接獲取，同時(shí)鼓勵(lì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)的傳播、使用。對(duì)于列入有條件開(kāi)放類(lèi)的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)公布利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件，向符合條件數(shù)據(jù)利用主體開(kāi)放。

同時(shí)，要求數(shù)據(jù)開(kāi)放主體與數(shù)據(jù)利用主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)利用的條件和具體要求，并按照協(xié)議約定通過(guò)數(shù)據(jù)下載、接口訪問(wèn)、數(shù)據(jù)沙箱等方式開(kāi)放公共數(shù)據(jù)。

底線在哪里?安全保障和權(quán)益救濟(jì)

確保數(shù)據(jù)的安全使用、保護(hù)數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，是辦法從起草之初就特別關(guān)注的問(wèn)題。

近期網(wǎng)上熱議的ZAO軟件收集人臉信息的問(wèn)題，以及學(xué)校安裝人臉識(shí)別儀器的事例，進(jìn)一步凸顯了社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)安全的關(guān)注。

為此，辦法規(guī)定，在數(shù)據(jù)使用監(jiān)管方面，數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)按照開(kāi)放平臺(tái)管理制度的要求和數(shù)據(jù)利用協(xié)議的約定，在利用公共數(shù)據(jù)的過(guò)程中，采取必要的安全保障措施，并接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查。

數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)建立有效的監(jiān)管制度，對(duì)有條件開(kāi)放類(lèi)公共數(shù)據(jù)的利用情況進(jìn)行跟蹤，判斷數(shù)據(jù)利用行為是否合法正當(dāng)。

對(duì)于數(shù)據(jù)利用主體的違法行為，如采用非法手段獲取開(kāi)放平臺(tái)公共數(shù)據(jù)、超出數(shù)據(jù)利用協(xié)議限制的應(yīng)用場(chǎng)景使用公共數(shù)據(jù)等，主管部門(mén)有權(quán)采取限制或者關(guān)閉其數(shù)據(jù)獲取權(quán)限等措施，并可以在開(kāi)放平臺(tái)對(duì)違法違規(guī)行為和處理措施予以公示。

此外，對(duì)于數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、遺漏的，社會(huì)公眾可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)向數(shù)據(jù)開(kāi)放主體提出異議。數(shù)據(jù)開(kāi)放主體經(jīng)大致確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行異議標(biāo)注，并由主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，及時(shí)處理并反饋。

對(duì)于社會(huì)公眾認(rèn)為開(kāi)放數(shù)據(jù)侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等合法權(quán)益的，可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)告知數(shù)據(jù)開(kāi)放主體采取中止開(kāi)放的措施，并提交相關(guān)證據(jù)材料。

在處理方面，借鑒互聯(lián)網(wǎng)法律領(lǐng)域的“紅旗原則”。

數(shù)據(jù)開(kāi)放主體收到相關(guān)材料后，認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)立即中止開(kāi)放。

同時(shí)，對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行核實(shí)，再根據(jù)核實(shí)結(jié)果，分別采取撤回?cái)?shù)據(jù)、恢復(fù)開(kāi)放或者處理后再開(kāi)放等措施，并及時(shí)反饋。

一個(gè)備受爭(zhēng)議的問(wèn)題：能否收費(fèi)

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是否可以收費(fèi)?在立法過(guò)程中，這一問(wèn)題爭(zhēng)議極大。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第42條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱�府信息，不收取費(fèi)用。但是，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。后面一款的規(guī)定，主要是為了防止濫用信息公開(kāi)的權(quán)利。類(lèi)推可知，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，也不得收取費(fèi)用。

另有觀點(diǎn)則認(rèn)為，如前所述，數(shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)存在很大的差異。數(shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的原始性，而原始數(shù)據(jù)開(kāi)放的成本要高得多，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理、更新，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)、對(duì)使用進(jìn)行監(jiān)管，有的數(shù)據(jù)開(kāi)放還要提供實(shí)時(shí)的、不間斷的傳輸服務(wù)。顯然，這些額外的成本比政府信息公開(kāi)要高得多。

筆者認(rèn)為，正因?yàn)閿?shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)存在較大差異，在某些情況收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用可能是合理的。數(shù)據(jù)開(kāi)放更多的帶有一種服務(wù)性質(zhì)，特別是數(shù)據(jù)的采集、加工、治理均有成本。

在數(shù)據(jù)開(kāi)放中，有些數(shù)據(jù)利用主體會(huì)提出個(gè)性化的需求，或者數(shù)據(jù)使用量特別巨大、使用時(shí)間持續(xù)較長(zhǎng)，而且往往這些數(shù)據(jù)利用行為是出于商業(yè)目的的考慮。

對(duì)此，顯然不應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政支出來(lái)滿(mǎn)足商業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)利用的個(gè)性化需求。財(cái)政支出，就是納稅人買(mǎi)單。全體納稅人不應(yīng)當(dāng)為個(gè)別主體的個(gè)性化需求來(lái)買(mǎi)單。

另外，在我們調(diào)研過(guò)程中，企業(yè)談到收費(fèi)問(wèn)題是，大多數(shù)都表示愿意通過(guò)適度付費(fèi)的方式來(lái)獲取公共數(shù)據(jù)。

目前難度在于，根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政管理制度，行政機(jī)關(guān)即使收取費(fèi)用，也是實(shí)行收支兩條線管理，并無(wú)法將該費(fèi)用直接用于數(shù)據(jù)開(kāi)放。

為此，辦法中對(duì)該問(wèn)題沒(méi)有做出規(guī)定，采取了立法留白處理，為將來(lái)政策進(jìn)一步確定留出空間。我們認(rèn)為，將來(lái)比較理想的方式是成立法定機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)個(gè)性化的數(shù)據(jù)利用需求，并可以按照透明、微利的原則收取適度的費(fèi)用，所收費(fèi)用只能用于改善數(shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量。

最后，我們必須說(shuō)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放非常重要，代表了未來(lái)的一種發(fā)展趨勢(shì)，但我們不希望它成為一種放之四海而皆準(zhǔn)的萬(wàn)能工具——因?yàn)樵绞侨f(wàn)能的，就越是空洞的。

標(biāo)簽： 政府?dāng)?shù)據(jù) 公共數(shù)據(jù) ��

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