2014年8月14日，央視《新聞聯(lián)播》報道，天津市在濱海新區(qū)18個街鎮(zhèn)正式組建綜合執(zhí)法大隊，以街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨立執(zhí)法主體，向街鎮(zhèn)授予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，集中行使城管、衛(wèi)生等13大類近300項行政處罰權(quán)，實現(xiàn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“一支隊伍管全部”，該模式成為了天津市加快轉(zhuǎn)變政府職能的又一項創(chuàng)新舉措。

天津市濱海新區(qū)通過條塊結(jié)合，以塊為主的模式實現(xiàn)行政執(zhí)法工作的優(yōu)勢互補，把執(zhí)法力量集中到基層，實現(xiàn)城市管理的長效化。據(jù)了解，該執(zhí)法新模式由北京數(shù)字政通科技股份有限公司進(jìn)行平臺建設(shè)與技術(shù)支持。

 

綜合執(zhí)法應(yīng)運而生

綜合執(zhí)法，是指一個行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行使多個行政機關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進(jìn)行的行政執(zhí)法活動。這里的“執(zhí)法”是廣義的，涵蓋了除政府立法之外政府為行使職能而進(jìn)行的所有活動，包括制定規(guī)范性文件、行政審批、行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強制等方面。城市管理綜合執(zhí)法是基于我國開展的相對集中行政處罰權(quán)工作為前提的一種新興的行政執(zhí)法活動。

綜合執(zhí)法的產(chǎn)生具有一定的動因。在我國，執(zhí)法權(quán)是一項重要的權(quán)利，僅次于立法權(quán)。而在行政管理體制中存在弊病，突出表現(xiàn)為“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化”傾向，執(zhí)法領(lǐng)域“權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤”，執(zhí)法的利益驅(qū)動色彩明顯，往往是有利的事情爭著管，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民；不利的事情則相互推諉、執(zhí)法缺位。交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰現(xiàn)象嚴(yán)重；政出多門，執(zhí)法效率低；執(zhí)法隊伍過多，財政負(fù)擔(dān)過重；執(zhí)法力量分散，形不成合力，管理難以到位，城市管理目標(biāo)無法實現(xiàn)。

要打破“權(quán)力-利益”格局，改善執(zhí)法環(huán)境，提高行政效能，一些城市進(jìn)行了積極的探索，通過職能、權(quán)力、機構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整，實行城市行政管理綜合執(zhí)法。新生事物總是在曲折中前進(jìn)，綜合執(zhí)法也并不是完美無缺，在現(xiàn)實中也同樣遇到挑戰(zhàn)。

 

綜合執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

綜合執(zhí)法面臨的調(diào)整表現(xiàn)為三個方面。

首先，執(zhí)法隊員通過簡單的、短時間的上崗培訓(xùn)，無法全面掌握相關(guān)的法律知識，無法達(dá)到綜合執(zhí)法的目的。由于城管綜合執(zhí)法依據(jù)散見于各種相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章，有的只涉及其中個別條款，因此，容易引起執(zhí)法隊員斷章取義，機械執(zhí)法。隨著城市建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的范圍在不斷擴大，城市管理對行政執(zhí)法專業(yè)性與綜合性的要求均不斷提高，現(xiàn)行綜合執(zhí)法的隊伍和人員的素質(zhì)顯得難以適應(yīng)。這都給城市管理綜合執(zhí)法的進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)置了障礙。

其次，在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一個認(rèn)識誤區(qū)，即將“執(zhí)法”片面理解為“處罰”，而將處罰之外的其他執(zhí)法活動統(tǒng)稱為“管理”。受此影響，在認(rèn)識層面，很多人將城市管理綜合執(zhí)法理解為“處罰權(quán)的綜合”，甚至以為綜合執(zhí)法就是《行政處罰法》規(guī)定的相對集中處罰權(quán)。

再次，執(zhí)法的隨意性有待控制。由于法律資源不系統(tǒng)，法律規(guī)定不明確，法律公開性不夠、透明度不高，法律信息資源配置不合理，行政相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)未得到充分維護(hù)，城管隊員執(zhí)法無所適從或隨意草率的現(xiàn)象時有發(fā)生，言出法隨，處罰幅度因人而異，辦人情案、關(guān)系案，行政自由裁量權(quán)未得到有效的約束。例如，關(guān)于亂設(shè)攤，城管部門可直接依據(jù)10多個地方性法規(guī)、規(guī)章作出行政處罰，其中罰款從幾十元到幾萬元不等，而且還有沖突之處。

最后，有些的城市管理綜合執(zhí)法是上游不綜合、下游綜合，反而又產(chǎn)生了新的脫節(jié)和矛盾，平添了綜合執(zhí)法機關(guān)與原行政機關(guān)在執(zhí)法上的交易成本，影響了“管理”和“執(zhí)法”各自的效率和效能，甚至產(chǎn)生“管理”部門與“執(zhí)法”部門之間職責(zé)不清、關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、監(jiān)督不力、相互推諉等現(xiàn)象。

 

從天津濱海新區(qū)看綜合執(zhí)法的新探索

作為行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，城市管理綜合執(zhí)法要與政府職能的轉(zhuǎn)變和調(diào)整相結(jié)合。有學(xué)者指出，展望未來，城市管理綜合執(zhí)法要實現(xiàn)自身由初級階段向高級階段的跨越，即由單純的權(quán)利的綜合轉(zhuǎn)向職能、權(quán)力、機構(gòu)、人員的綜合；在實現(xiàn)途徑上由委托式、相對集中式為主，轉(zhuǎn)向機構(gòu)改革式、授權(quán)式為主；在綜合的權(quán)限上由處罰權(quán)、檢查權(quán)、強制權(quán)為主，轉(zhuǎn)向包括規(guī)范性文件制定權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、檢查權(quán)、強制權(quán)在內(nèi)的全部權(quán)限的綜合；實現(xiàn)下游執(zhí)法與上游執(zhí)法相銜接、相協(xié)調(diào)；實現(xiàn)執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的科學(xué)化。

在天津濱海新區(qū)的綜合執(zhí)法實踐中，建立編碼化、電子化的 “執(zhí)法工作手冊”，將700余部法律法規(guī)的適用案由和對應(yīng)的違責(zé)罰則進(jìn)行編碼化，并對18類300余種執(zhí)法表單的電子化管理，使得執(zhí)法過程簡便化，執(zhí)法表單規(guī)范化。這不僅有助于提升執(zhí)法人員的公眾形象，而且有效革除了執(zhí)法隨意性強的弊病。

 

 

智能化的綜合執(zhí)法辦案系統(tǒng)

包括執(zhí)法規(guī)范化在內(nèi)，濱海新區(qū)積極創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的統(tǒng)一精細(xì)化執(zhí)法監(jiān)督管理體系。內(nèi)部監(jiān)督是指通過視頻查看、案卷評查等方式對街鎮(zhèn)平臺的運行情況和執(zhí)法隊伍執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。外部監(jiān)督是指通過熱線電話、網(wǎng)絡(luò)媒體、公示窗口等方式，擴展監(jiān)督渠道。

勤務(wù)監(jiān)督能夠?qū)��?zhí)法人員定點定時勤務(wù)，定段定區(qū)域巡查情況以及執(zhí)法裝備使用情況進(jìn)行監(jiān)督；行為監(jiān)督能夠?qū)��?zhí)法人員著裝、儀容、用語及舉止等情況進(jìn)行監(jiān)督；過程監(jiān)督能夠?qū)��?zhí)法主體的辦案時限以及文書制作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；結(jié)果監(jiān)督能夠?qū)χ黧w是否適格、法律適用是否正確、執(zhí)法程序是否合法、處罰是否適當(dāng)?shù)惹闆r進(jìn)行監(jiān)督。

加強內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)，有助于做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤，切實改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象，實現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變；有助于樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念，在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會化，做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信；有助于保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為構(gòu)建法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府作出貢獻(xiàn)。

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